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Función policial y derechos humanos

Reporte Legal Proiuris

Magaly Vásquez González1

Hasta la entrada en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal (COPP), en Venezuela funcionó un sistema inquisitivo caracterizado, entre otras cosas, por la preeminencia de la policía en el desarrollo del proceso, toda vez que la legislación de la época (Código de Enjuiciamiento Criminal) asignando a los órganos de policía judicial el rol de instructores del proceso penal (art. 72) y además otorgando valor a las mal denominadas “pruebas” del sumario -cuya sustanciación estaba básicamente bajo la responsabilidad de la policía-, mientras no se desvirtuaran en el debate judicial. Esta situación, a la que se sumaba el sistema de tarifa legal para la valoración de las pruebas, conforme al cual la confesión rendida ante las autoridades de policía judicial tenía el valor de “indicio más o menos grave”, se tradujo en graves violaciones de derechos humanos, propiciadas muchas de ellas por la denuncia de torturas o malos tratos y la obtención coactiva de la confesión del investigado.

Ante el referido escenario, en la Exposición de Motivos del COPP (1998) se señala que “el sumario, que era una fase preparatoria del juicio plenario, pasó a ser la fase principal; donde la policía es la que elabora el expediente, detiene al «presunto» autor del delito y, por añadidura, violando expresas disposiciones legales, lo condena públicamente a través de los medios de comunicación”, por lo que, si existe alguna tarea urgente “para devolver a la justicia penal su sentido democrático”, es la de “privar de esas facultades instructoras a la policía, que debido a una degeneración del proceso penal se ha convertido en su actor fundamental. Los jueces no pasan de ser los realizadores de sus designios, lo cual ha hecho escribir a Raúl Eugenio Zaffaroni que tal situación «degrada al Poder Judicial republicano a mero auxiliar del Poder Ejecutivo» representado por los órganos policiales. Los jueces en Venezuela, sin duda alguna, se han convertido en auxiliares de las policías”.

En orden a superar los vicios institucionales que habían degenerado el proceso penal venezolano en lo atinente a la función policial, el COPP, habiendo atribuido el ejercicio de la acción penal al Ministerio Público y haciéndolo responsable de la dirección de la investigación, reconoció la necesidad de dotar a tal sujeto procesal de un órgano auxiliar que llevara a cabo la actividad investigativa, contemplando entonces la dependencia funcional de los órganos de policía (denominados de investigaciones penales) respecto del Ministerio Público, lo cual se desarrolló no solo en el texto adjetivo penal sino en la sustitución de la entonces Ley de Policía Judicial por la Ley de Policía de Investigaciones Penales, instrumento legal que, entre otros cambios importantes, suprimió el rol protagónico del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, hoy Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, posibilitando que el fiscal a cargo de la investigación solicitara la colaboración del órgano policía que estuviere mayor y mejor relacionado con la naturaleza del hecho punible investigado, atendiendo a su experticia. Este nuevo modelo fue progresivamente modificado con las sucesivas reformas de la ley que regía a los órganos de policía y así, el vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses que creó el Sistema Integrado de Policía de Investigación, lo colocó bajo la rectoría del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, del cual forman parte el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, los órganos y entes especiales de investigación penal y los órganos y entes de apoyo a la investigación penal, entre otros, contemplando al primero como órgano principal en materia de investigación penal (art. 48).

Ahora bien, los órganos de policía de investigaciones penales que sean requeridos por el Ministerio Público para el desarrollo de la investigación, deben actuar son sujeción a los siguientes principios (art. 119 COPP, 2021):

  1. Hacer uso de la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la proporción que lo requiera la ejecución de la detención;
  2. No utilizar armas, excepto cuando haya resistencia que ponga en peligro la vida o la integridad física de personas, dentro de las limitaciones a que se refiere el numeral anterior;
  3. No infligir, instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes;
  4. No presentar a los detenidos o detenidas a ningún medio de comunicación social, cuando ello pueda afectar el desarrollo de la investigación;
  5. Identificarse, en el momento de la captura, como agente de la autoridad y cerciorarse de la identidad de la persona o personas contra quienes procedan, no estando facultados para capturar a persona distinta de aquella a que se refiera la correspondiente orden de detención. La identificación de la persona a detener no se exigirá en los casos de flagrancia;
  6. Informar al detenido o detenida acerca de sus derechos;
  7. Comunicar a los parientes u otras personas relacionadas con el imputado o imputada, el establecimiento en donde se encuentra detenido o detenida;
  8. Asentar el lugar, día y hora de la detención en un acta inalterable (art. 119 COPP).

En el mismo sentido, el artículo 65 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana contempla las siguientes normas básicas de actuación de los funcionarios y funcionarias de los cuerpos de policía y demás órganos y entes que excepcionalmente ejerzan funciones del Servicio de Policía:

  1. Respetar y proteger la dignidad humana, defender y promover los derechos humanos de todas las personas, sin discriminación por motivos de origen étnico, sexo, religión, nacionalidad, idioma, opinión política, posición económica o de cualquier otra índole.
  2. Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos ilegales, con respeto y cumpliendo los deberes que les imponen la Constitución de la República y demás leyes.
  3. Ejercer el Servicio de Policía con ética, imparcialidad, legalidad, transparencia, proporcionalidad y humanidad.
  4. Valorar e incentivar la honestidad y en consecuencia, denunciar cualquier acto de corrupción que conozcan en la prestación del Servicio de Policía.
  5. Observar en toda actuación un trato correcto y esmerado en sus relaciones con las personas, a quienes procurarán proteger y auxiliar en las circunstancias que fuesen requeridas.
  6. Velar por el disfrute del derecho a reunión y del derecho a manifestar pública y pacíficamente, conforme a los principios de respeto a la dignidad, tolerancia, cooperación, intervención oportuna, proporcional y necesaria.
  7. Respetar la integridad física de todas las personas y bajo ninguna circunstancia infligir, instigar o tolerar ningún acto arbitrario, ilegal, discriminatorio o de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, que entrañen violencia física, psicológica y moral, en cumplimiento del carácter absoluto del derecho a la integridad física, psíquica y moral garantizado constitucionalmente.
  8. Ejercer el Servicio de Policía utilizando los mecanismos y medios pertinentes y ajustados a la Constitución de la República para la preservación de la paz y la garantía de la seguridad individual y colectiva.
  9. Extremar las precauciones, cuando la actuación policial esté dirigida hacia los niños, niñas y adolescentes, así como hacia los adultos y adultas mayores y las personas con discapacidad, para garantizar su seguridad e integridad física, psíquica y moral.
  10. Abstenerse de ejecutar órdenes que comporten la práctica de acciones u omisiones ilícitas o que sean lesivas o menoscaben los derechos humanos garantizados en la Constitución de la República o en los tratados internacionales sobre la materia, y oponerse a toda violación de derechos humanos que conozcan.
  11. Denunciar violaciones a los derechos humanos que conozcan o frente a los cuales haya indicio de que se van a producir.
  12. Asegurar plena protección de la salud e integridad de las personas bajo custodia, adoptando las medidas inmediatas para proporcionar atención médica.

Por otra parte, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, dispone que el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana es el Órgano Rector del Servicio de Policía, siendo una de sus atribuciones “velar por la correcta actuación de los cuerpos de policía en materia de derechos humanos” (artículo 18.8 de la misma Ley) y la Resolución mediante la cual se dictan las Normas sobre la actuación de los Cuerpos de Policía en sus diversos ámbitos políticos territoriales para garantizar el orden público, la paz social y la convivencia ciudadana en reuniones públicas y manifestaciones (2011), dispone que la actuación de los Cuerpos de Policía para garantizar el orden público, la paz social y la convivencia ciudadana en las reuniones públicas y manifestaciones, se orienta, entre otros, por los principios de “respeto y garantía del derecho humano a la vida como valor supremo en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia” (numeral 1); la “ponderación de los derechos humanos y garantías: Cuando existan conflictos en el disfrute y ejercicio de los derechos humanos y garantías entre las personas que participan en las reuniones públicas y manifestaciones frente a las demás personas, grupos o la población en general, la actuación de los cuerpos de policía y de los funcionarios y funcionarias policiales debe considerar y ponderar los derechos humanos y garantías involucrados, sus posibles amenazas o violaciones, la magnitud y consecuencias de éstas, así como, la existencia de alternativas para su disfrute o ejercicio simultáneo, observando en todo momento la protección especial a la vida, la salud e integridad personal de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley del Estatuto de la Función Policial” (numeral 2) y el “uso progresivo y diferenciado de la fuerza” (numeral 6)2.

Es claro entonces que además de la función que cumplen los órganos de policía respecto de la investigación penal, también les corresponde la de seguridad ciudadana (art. 55 Constitucional) y en esta última, después del cambio del sistema procesal penal que le despojó de su rol protagónico, en la que se han identificado los mayores excesos, no obstante el amplio desarrollo normativo de los principios en que debe sustentarse su actuación, pues, tal como se asentó en el Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de fecha 16 de junio de 2021 sobre la Situación de los derechos humanos en la República Bolivariana de Venezuela, si bien no hay datos oficiales disponibles, “Monitor de Víctimas reportó 87 ejecuciones extrajudiciales por parte del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, las Fuerzas de Acciones Especiales, la Guardia Nacional Bolivariana y la Policía Nacional Bolivariana en la Gran Caracas desde el 1 de junio de 2020 hasta el 22 de marzo de 2021. PROVEA y la Fundación Gumilla registraron 2.853 muertes ocurridas en el contexto de operaciones de seguridad o de protestas en la República Bolivariana de Venezuela en 2020. El Comité de Familiares de Víctimas reportó 772 muertes entre junio y diciembre de 2020.” En la actualización del 17 de marzo de 2022 se asentó que las reformas policiales y judiciales “deben implementarse de manera significativa, genuina y efectiva para abordar las violaciones de derechos humanos del pasado y evitar que se repitan”, para lo cual ofrece el acompañamiento y disponibilidad de su equipo.

La situación descrita impone replantear la función policial con una perspectiva de derechos humanos, pues como sostiene María José Bernal, la función policial “ocupa un lugar primordial en materia de seguridad ciudadana. Por ello, la legitimidad y eficacia de las actuaciones de estos agentes estatales son fundamentales para promover la seguridad, la justica y los derechos humanos en las sociedades democráticas. La cuestión policial justifica su trascendencia actual, pues, además de ejercer una función indispensable de la administración del Estado, es un instrumento de intervención social que tiene un efecto en las principales formas de relación entre el Estado y la sociedad3

Por su parte, Francisco Javier Bautista Lara4  al referirse al caso venezolano, plantea además que el proceso de reforma policial y judicial en América Latina, es de carácter continuo y debe considerar, entre otros aspectos: a) la complejidad del concepto de seguridad ciudadana; b) la actualización y adecuación a la demanda social en un contexto histórico, político y geográfico determinado y cambiante; c) la desmilitarización de la seguridad pública; d) la despartidarización; e) la profesionalización de los funcionarios; y f) la institucionalidad policial.

Tanto los aspectos a que se refiere Bautista, como otros de igual envergadura, se consideraron en Venezuela en el marco de la creación de la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL) en el año 2006, constituida con el fin de diseñar un nuevo modelo policial y que contempló como objetivos en su Plan Estratégico: 1) Elaborar un diagnóstico general de la situación de los cuerpos policiales en el ámbito nacional, regional y municipal; 2) Sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a las condiciones sociales, culturales y políticas de Venezuela; y 3) Sugerir algunas recomendaciones inmediatas que favorezcan la efectividad en el servicio policial, la disminución a las violaciones a los derechos humanos y el control de la gestión policial.

Sostiene Antillano5, que la agenda de la reforma policial implementada en Venezuela tiene tres fuentes y momentos: el conjunto de recomendaciones que la CONAREPOL realiza entre 2006 y 2007; lo previsto por la Ley del Servicio de Policía, promulgada en 2008, y la Ley del Estatuto de la Función Policial de 2009; y las prescripciones que se siguen de los programas, resoluciones, manuales y protocolos puestos en marcha durante los años posteriores, las cuales  en su conjunto revelan los énfasis y centralidades del modelo propuesto: a) la desmilitarización; b) la articulación y uniformización de las policías; c) la rendición de cuentas; d) la re-institucionalización de la policía y la adopción de un enfoque managerial; y e) la proximidad.

Si bien en el modelo propuesto por la CONAREPOL, tal como lo refiere PROVEA6 , “se orientaba a una transformación importante de los cuerpos policiales y generaba la esperanza de la posibilidad de lograr a mediano plazo una policía que generara confianza en la ciudadanía y su actuación se produjera con bajo número de violaciones a los derechos humanos y en caso se ser perpetradas se investigarían y los responsables serían sancionados”, durante los primeros pasos se advirtieron desviaciones como la politización “y con ella la exclusión y el posible uso para la persecución política”. Tal esfuerzo, al no estar sustentado en una verdadera voluntad política se tradujo, según la referida ONG, en un rotundo fracaso, pues “un esfuerzo que pudo salvar vidas, devino en más muerte”, por lo que actualmente “tenemos unas policías que violan más derechos humanos, que tienen un alto rechazo de la población y que causan terror en el ciudadano, pues la presencia policial en lugar de generar tranquilidad produce sensación de inseguridad”.

Como afirma Lucía Dammert7,  reformar la policía en América Latina es más difícil que en otros contextos por la profunda imbricación política de su accionar y la enorme incapacidad de los partidos políticos para pensar en políticas no policiales que puedan enfrentar las violencias, los conflictos e incluso la criminalidad. Los procesos de cambio requieren de intervenciones sostenibles, con apoyo político sostenido, involucramiento de gobiernos locales y ciudadanía, coordinación multiagencial, y financiamiento adecuado.

En Venezuela, la policía adolece de los mismos vicios de la mayoría de los países de la región, agravados por un modelo político que la utiliza como instrumento de ejecución de decisiones emanadas de un Poder Judicial carente de autonomía y sumiso a los lineamientos del Poder Ejecutivo, por lo que la reforma policial exige una previa reestructuración de otros órganos del sistema de justicia penal como los tribunales y el Ministerio Público, en orden a que éstos, de forma independiente, controlen las desviaciones y excesos de aquella considerado el rol que cumple en una sociedad democrática como instrumento fundamental para la vigencia del Estado de Derecho.

Citas:

(1) Abogada Especialista en Ciencias Penales y Criminológicas y Doctora en Derecho por la UCAB, profesora de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal en la misma institución. Corredactora del Código Orgánico Procesal Penal (1998) y ex Asesora de la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (2000-2003). Profesora UCAB, exprofesora de la Escuela Nacional de Fiscales (ENF).

(2) Ley del Estatuto de la Función Policial: https://pandectasdigital.blogspot.com/2016/06/ley-del-estatuto-de-la-funcion-policial.html

(3) La función policial desde la perspectiva de los derechos humanos y la ética pública, en: Rev. IUS vol.13 no.44 Puebla jul./dic. 2019 Epub 01-Jul-2019

(4) Corte Interamericana de Derechos Humanos. Reforma policial para la seguridad ciudadana con justicia, equidad y derechos humanos. Disponible en: https://biblioteca.corteidh.or.cr/tablas/r25552.pdf

(5) Scielo Brasil. El programa de la reforma. disponible: https://www.scielo.br/j/civitas/a/cdMsmRSKxzw5gzP5ZQgN7Yr/?lang=es

(6) Provea. El fracaso de la reforma policial en Venezuela. Enero 2021. Disponible en: https://provea.org/opinion/el-fracaso-de-la-reforma-policial-en-venezuela/

(7) The Dialogue. Reforma Policial Agenda (aún) pendiente en América Latina. Documento de Trabajo. El Diálogo. Liderazgo para las Américas. Julio 2020. Disponible en: https://www.thedialogue.org/wp-content/uploads/2020/07/Reforma-Policial-Luci%CC%81a-Dammert-Informe-Julio-2020-1.pdf

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