Reporte Legal Proiuris
Magaly Vásquez González1
Atendiendo al funcionamiento institucional de los países, consolidación de sus procesos democráticos o garantía de separación entre los poderes públicos, se contemplan tres modelos de ubicación institucional del Ministerio Público, Ministerio Fiscal o Procuraduría, denominación que varía según las legislaciones. En algunos casos, como el español, la fiscalía tiene cierto grado de dependencia del Poder Judicial; en otros está adscrita al Poder Ejecutivo (Vgr. Estados Unidos) y en un tercer grupo de países se le contempla legal o constitucionalmente, como un organismo de carácter autónomo.
Tal como se refiere en la publicación referida a Estándares Internacionales sobre la Autonomía de los Fiscales y las Fiscalías, de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, la Fundación para el debido proceso y CEJA-JSCA (p. 15), la posición del fiscal es, con algunas variaciones según el sistema procesal de que se trate, la de actuar en defensa de los bienes jurídicos lesionados por la conducta criminal y, en esa línea, dirigir la investigación o acusar cuando, de acuerdo a su mejor entendimiento de la ley y de los hechos, existan elementos suficientes para hacerlo, o no continuar con el impulso de la acción penal si no hay elementos para ello.
En este sentido, la Constitución venezolana de 1961 regulaba la institución del Ministerio Público dentro del mismo Título relativo al Poder Judicial (VII) disponiendo (artículo 218) que a este órgano a cargo y bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la República, con el auxilio de los funcionarios determinados por la Ley Orgánica respectiva, correspondía velar “por la exacta observancia de la Constitución y de las leyes” y en lo relativo a su intervención en el ámbito penal, el mismo texto constitucional (artículo 220) le atribuía la responsabilidad de ejercer la acción penal en los casos en que para intentarla o proseguirla no fuere necesario instancia de parte, sin perjuicio de que el Tribunal procediera de oficio cuando la ley lo determinara (numeral 3) -lo cual se correspondía con el sistema procesal penal de la época de corte marcadamente inquisitivo y según el juez concentraba las funciones de investigar y juzgar- e intentar las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios públicos con motivo del ejercicio de sus funciones (numeral 5).
A partir de la adopción en el Código Orgánico Procesal Penal (COPP 1998, vigente desde el 1° de julio de 1999) de un sistema acusatorio formal, caracterizado por la separación entre las funciones de acusar y decidir, asignándose la primera de ellas al Ministerio Público, como consecuencia del resultado de la investigación llevada a cabo, se asignó a este órgano la obligación de ejercer de oficio la acción penal pública de la cual es titular el Estado, salvo las excepciones legales, en razón de lo cual debe, en el curso de la referida investigación, identificar los hechos y circunstancias útiles para fundar la inculpación del imputado y aquellos que sirvan para exculparle, estando obligado, en este último caso, a facilitar al imputado los datos que lo favorezcan (artículo 290 del COPP 1998 y 263 del COPP 2021), reiterándose, ahora con una nueva concepción, su carácter de “parte de buena fe”, -ya era reconocido conforme a la Ley Orgánica del Ministerio Público vigente para la fecha- en el entendido de que el Ministerio Público no defiende un derecho propio y por tanto no hay contradicción de intereses con el imputado o imputada.
En el texto constitucional aprobado el 30 de diciembre de 1999 se reiteraron las dos atribuciones precedentemente citadas, relativas al ejercicio de la acción penal y a la proposición de las acciones respectivas por la comisión de hechos llevados a cabo por funcionarios públicos, agregándose que corresponde al Ministerio Público “ordenar y dirigir la investigación penal de la perpetración de los hechos punibles para hacer constar su comisión con todas las circunstancias que puedan influir en la calificación y responsabilidad de los autores o las autoras y demás participantes, así como el aseguramiento de los objetos activos y pasivos relacionados con la perpetración” (artículo 285.3).
Considerando la trascendencia de las atribuciones del Ministerio Público respecto de la justicia penal, es fundamental que las mismas se lleven a cabo con objetividad e imparcialidad, en tanto su desviación se puede convertir en un medio para favorecer la impunidad o en un instrumento de injusta persecución, lo cual ha sido objeto de un amplio desarrollo en el sistema universal de protección a los derechos humanos, a través de las Directrices sobre la función de los fiscales, aprobadas en 1990 durante el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente, en las que se destaca que en su labor los fiscales no deben estar sujetos a intimidación e injerencias indebidas y que deben respetar y proteger la dignidad humana y defender los derechos humanos, contribuyendo de esa manera a asegurar el debido proceso y el buen funcionamiento del sistema de justicia penal.
En esa misma línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en las observaciones finales escritas presentadas en el Caso Brewer Carías Vs. Venezuela, considero oportuno pronunciarse en torno a la aplicabilidad de los principios de independencia e imparcialidad de las autoridades del Ministerio Público, recordando que las Directrices de Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales ofrece elementos importantes para identificar las implicaciones concretas de la aplicación de los principios de independencia e imparcialidad al actuar de los y las fiscales», por lo que tomando como referente dicho instrumento, la Relatoría de las Naciones sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados se ha referido a la importancia de establecer parámetros para asegurar y reforzar la independencia de los fiscales» y ha concluido que «es fundamental que en el desempeño de sus funciones puedan llevar a cabo su labor de modo independiente, imparcial y objetivo y con transparencia». Respecto de la forma de evaluar la independencia de los fiscales, la Relatoría de la ONU ha señalado que se debe analizar tanto «la independencia estructural» como su «independencia e imparcialidad de funcionamiento». Entre otros aspectos, como parte de la independencia funcional, la Relatoría de las Naciones Unidas ha indicado que un «elemento que debe formar parte de las condiciones de servicio de los fiscales es su inamovilidad» (párr. 19).
Igualmente refirió la CIDH (párr. 22), que la más clara manifestación de falta de independencia personal, la constituye la endémica situación de temporalidad y provisionalidad en que se encuentran las autoridades judiciales y del Ministerio Público en Venezuela (…), recordando que “los Estados tienen la obligación de garantizar que los fiscales puedan ejercer sus funciones profesionales sin intimidación, trabas, hostigamiento o injerencias indebidas” (párr. 28).
En efecto, la autonomía de los fiscales resulta clave para “garantizar el derecho de acceso a la justicia de las víctimas (especialmente cuando los delitos constituyen a su vez graves violaciones de derechos humanos), respetar los derechos del imputado en el proceso penal (especialmente, su derecho a la presunción de inocencia), y el cumplimiento del deber estatal de investigar, perseguir y sancionar los delitos y las violaciones a derechos humanos (Estándares Internacionales sobre la Autonomía de los Fiscales y las Fiscalías, Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, Fundación para el debido proceso, CEJA-JSCA), exigencias que al ser contrastadas con la actuación del Ministerio Público venezolano hacen evidente su incompatibilidad con tales estándares, pues tal como destacó en 2017 el Relator Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados de las Naciones Unidas, a propósito de dos decisiones adoptadas por el Tribunal Supremo de Justicia en Venezuela, que comprometieron la independencia y funciones de quien a la fecha ocupaba el cargo de Fiscal General y respecto del Ministerio Público como institución (la primera, anulando el nombramiento del vice Fiscal General, transfiriendo esa atribución al Tribunal Supremo de Justicia, y la segunda asignando a la Defensoría del Pueblo atribuciones exclusivas del Ministerio Público relativas a la investigación de hechos punibles), “la independencia y capacidad de un fiscal de investigar delitos, incluyendo violaciones de derechos humanos, es necesaria para el funcionamiento de un sistema democrático2”
En el Informe de la CIDH sobre la situación de Derechos Humanos en Venezuela3 del 31/12/2017 se señala que las injerencias del Poder Judicial y Ejecutivo en el Legislativo han ido acompañadas de la falta de independencia y un inadecuado ejercicio de las funciones de órganos constitucionales esenciales para la vigencia de la democracia, como el Ministerio Público (MP), por lo que la Comisión considera fundamental tomar acciones decididas para asegurar que estos órganos se conduzcan sin interferencias o influencias indebidas de naturaleza política, y cumplan a cabalidad su mandato constitucional, clave para la vigencia del Estado Democrático de Derecho en Venezuela. (párr. 16). En relación con el Ministerio Público se refiere expresamente (párr. 133) que este órgano rector de las investigaciones penales, ha sido seriamente objetado en el desempeño de sus funciones, y a tales efectos hace mención a un informe del 2014 de la Comisión Internacional de Juristas, en el que se advertía que la mayoría de denuncias presentadas ante este órgano eran sobreseídas o archivadas, lo cual contribuía al cuadro de impunidad existente de más del 90% en delitos comunes, cifra que aumentaba en relación a delitos sobre violaciones de derechos humanos, situación que no habría mejorado para el 2017, pues la capacidad de las y los fiscales o su disposición para iniciar procesos penales se encontraría limitada por la falta de transparencia en su selección, inestabilidad en sus puestos y ausencia de criterios técnicos para la asignación de investigaciones penales, a la par de señalársele “como instrumento para perseguir a la oposición” (párr. 134), en razón de lineamientos institucionales impartidos a los fiscales por altos funcionarios de la propia institución o del Poder Ejecutivo.
Manifestaba asimismo la CIDH su preocupación por el hecho de que, según la información disponible, casi todos los fiscales en Venezuela serían provisionales -recordando que ya en 2016 se había advertido que no existían fiscales titulares con competencia nacional-; que los fiscales sean nombrados directamente por el Fiscal General sin que se siga un procedimiento establecido por ley y que puedan ser removidos sin cursar ningún procedimiento, pues el sistema disciplinario establecido en la Ley Orgánica del Ministerio Público aún no se encuentra operativo (párr. 135). A lo que se suma la debilidad institucional del organismo, determinada por el hecho de que la entonces Asamblea Nacional Constituyente se había atribuido la potestad discrecional para destituir y nombrar a su más alta autoridad, lo cual se verificó apenas dos días después de que “el Presidente Maduro emitió declaraciones sugiriendo la reestructuración de la Fiscalía” (párr. 136).
La referida situación de injerencia y falta de imparcialidad se mantiene, aun cuando en menor medida, según la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) la cual, en su Informe en la República Bolivariana de Venezuela de fecha 16 de junio de 2021, presentado en el Consejo de Derechos Humanos en 47º período de sesiones (21 de junio a 9 de julio de 2021) asentó:
- Desafíos estructurales previamente identificados por el ACNUDH continuaron minando la independencia del poder judicial, del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo. De acuerdo con la información de que dispone el ACNUDH, se han realizado avances limitados hacia la implementación de las recomendaciones emitidas al respecto por la Oficina, los órganos de tratados y los procedimientos especiales de las Naciones Unidas y en el contexto del examen periódico universal (A/HRC/47/55).
La importancia que en los informes de derechos humanos referidos se ha dado a la falta de objetividad e imparcialidad del Ministerio Público, se justifica en tanto la autonomía del referido organismo y de los fiscales que lo integran, es un derecho humano, cuya garantía es imprescindible para el cabal funcionamiento del sistema de justicia penal.
La CIDH, en el Caso Casa Nina Vs. Perú, Sentencia de 24 de noviembre de 2020 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), al referirse a la independencia del Ministerio Público, reiteró:
- En todo caso, resulta necesario señalar que la independencia de las y los fiscales no supone un determinado modelo de arreglo institucional a nivel constitucional o legal, tanto por la posición que se haya reconocida a la fiscalía, Ministerio Público o cualquier otra denominación utilizada en el ordenamiento interno de cada Estado, como por la organización y relaciones internas de tales instituciones, en el entendido que, sin perjuicio de lo anterior, la independencia que se reconoce a las y los fiscales configura la garantía de que no serán objeto de presiones políticas o injerencias indebidas en su actuación, ni de represalias por las decisiones que objetivamente hayan asumido, lo que exige, precisamente, la garantía de estabilidad e inamovilidad en el cargo. Así, esta garantía específica de las y los fiscales, en aplicación equivalente de los mecanismos de protección reconocidos a las juezas y los jueces, conlleva lo siguiente: (i) que la separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato; (ii) que las y los fiscales solo pueden ser destituidas o destituidos por faltas de disciplina graves o incompetencia, y (iii) que todo proceso seguido contra fiscales se resuelva mediante procedimientos justos, objetivos e imparciales, según la Constitución o la ley, pues la libre remoción de las y los fiscales fomenta la duda objetiva sobre la posibilidad efectiva que tienen de ejercer sus funciones sin temor a represalias.
Asimismo, al referirse específicamente a la garantía de inamovilidad en el cargo de las y los fiscales provisionales, en el referido fallo se asentó:
- La Corte reitera que no le compete definir el mejor diseño institucional para garantizar la independencia y objetividad de las y los fiscales. Sin embargo, observa que los Estados están obligados a asegurar que las y los fiscales provisionales sean independientes y objetivos, por ello, deben otorgarles cierto tipo de estabilidad y permanencia en el cargo, en tanto la provisionalidad no equivale a la arbitraria o libre remoción. El Tribunal observa que la provisionalidad no debe significar alteración alguna del régimen de garantías para el buen desempeño de su función y la salvaguarda de los propios justiciables. En todo caso, la provisionalidad no debe extenderse indefinidamente en el tiempo y debe estar sujeta a una condición resolutoria, como sería la extinción de la causa que motivó la ausencia o separación temporal de la funcionaria o el funcionario titular, o el cumplimiento de un plazo predeterminado por la celebración y conclusión de un concurso público para proveer los reemplazos con carácter permanente. Los nombramientos provisionales deben constituir una situación de excepción y no la regla. Adicionalmente (infra párrs. 88 y 89) la decisión que dispone la finalización del nombramiento de las y los fiscales provisionales debe estar debidamente motivada, para garantizar los derechos al debido proceso y a la protección judicial.
- Lo anterior no implica una equiparación entre las personas nombradas por concurso y aquellas nombradas de forma provisional, ya que las segundas cuentan con un nombramiento limitado en el tiempo y sujeto a condición resolutoria. Sin embargo, en orden a lo explicado en el párrafo anterior, en el marco de ese nombramiento y mientras se verifica esta condición resolutoria o una falta disciplinaria grave, la o el fiscal provisional debe contar con las mismas garantías que quienes son de carrera, ya que sus funciones son idénticas y necesitan de igual protección ante las presiones externas.
- En conclusión, la Corte considera que la separación del cargo de una o un fiscal provisional debe responder a las causales legalmente previstas, sean estas (i) por el acaecimiento de la condición resolutoria a que se sujetó la designación o nombramiento, como el cumplimiento de un plazo predeterminado por la celebración y conclusión de un concurso público a partir del cual se nombre o designe al reemplazante del o la fiscal provisional con carácter permanente, o (ii) por faltas disciplinarias graves o comprobada incompetencia, para lo cual habrá de seguirse un proceso que cumpla con las debidas garantías y que asegure la objetividad e imparcialidad de la decisión.
En el caso venezolano es claro que tal falta de autonomía no deviene de su posición institucional -pues el Ministerio Público, como órgano del Poder Ciudadano, es independiente y goza de “autonomía funcional, financiera y administrativa” (artículo 273 Constitucional), por lo que no está jerárquicamente subordinado ninguno de los otros poderes del Estado-, sino de otros aspectos, como el perfil del Fiscal o Fiscala General de la República, del procedimiento –si existe- para nombrar y remover a los fiscales y de los mecanismos de control de la actuación de los fiscales, incluido el máximo representante de la institución.
Contradictoriamente, las debilidades institucionales de la Fiscalía en Venezuela, se han acentuado a partir de la regulación constitucional que le reconoció carácter autónomo, debido a la prevalencia del Poder Ejecutivo sobre los demás poderes, producto de la mayoría inicialmente abrumadora del partido oficialista en buena parte de las instituciones estatales, lo que ha posibilitado la designación como Fiscal General de la República, de funcionarios comprometidos con el régimen político, que por ello se han apartado de las funciones que legal y constitucionalmente les corresponden o que, cuando intentan cumplir con su labor, son removidos del cargo sin resguardo de la garantía del debido proceso, convirtiéndose, por tanto, en recipiendarios de instrucciones para perseguir o dejar de hacerlo respecto de determinadas personas y hechos y, por tanto, en protectores de los intereses de un grupo político.
Por ello, concluimos con un señalamiento que se formula en el trabajo con el cual comenzamos este desarrollo (Estándares Internacionales sobre la Autonomía de los Fiscales y las Fiscalías, de la Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, la Fundación para el debido proceso y CEJA-JSCA, p. 16) en el que se asienta que “la independencia y autonomía de los y las fiscales debe ser garantizada a través de la autonomía de la propia institución y a través de la regulación de varios procesos, procedimientos y criterios que contengan o representen salvaguardas de la autonomía e independencia individual de cada fiscal. El conjunto de estos procesos, procedimientos y criterios debería también reflejarse adecuadamente en las disposiciones que regulan la organización y funcionamiento de la Fiscalía General. Finalmente, es importante analizar cómo otros procesos necesarios en la institución como la rendición de cuentas y el régimen disciplinario de los y las fiscales, interactúan con la autonomía, sin desvirtuarla”.
Citas:
(1) Abogada Especialista en Ciencias Penales y Criminológicas y Doctora en Derecho por la UCAB, profesora de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal en la misma institución. Corredactora del Código Orgánico Procesal Penal (1998) y ex Asesora de la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (2000-2003). Profesora UCAB, exprofesora de la Escuela Nacional de Fiscales (ENF).
(2) Oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos de la ONU. Relator Especial sobre la independencia de magistrados rechaza intimidación de Fiscal General de Venezuela. Junio 2017. Disponible en: https://www.ohchr.org/es/press-releases/2017/06/un-special-rapporteur-independence-judges-rejects-intimidation-venezuelas?LangID=S&NewsID=21819
(3) CIDH. Institucionalidad democrática, Estado de derecho y derechos humanos en Venezuela. Diciembre 2018. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/venezuela2018-es.pdf
