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Reforma del Poder Judicial: La inestabilidad como mecanismo de lesión a la independencia judicial (y II parte)

Reporte Legal Proiuris

Magaly Vásquez González¹

Así como la forma de nombramiento de los jueces es uno de los mecanismos para asegurar la independencia judicial, el otro está asociado a su estabilidad en el cargo, lo que supone el establecimiento de procedimientos que impidan la injerencia de otros poderes en el ejercicio de su función y la regulación del trámite que debe seguirse para su separación del cargo, en caso de la comisión de faltas que ameriten tal consecuencia.

En el derecho comparado los sistemas de responsabilidad de los jueces se articulan sobre la base de dos modelos, uno de carácter político, como la institución del impeachment del derecho anglosajón y otro, que es el modelo continental de origen francés que lo centra en un sistema de responsabilidad de tipo disciplinario².

Sobre este particular, la Constitución venezolana (art. 267) dispone que el régimen disciplinario de los magistrados o magistradas y jueces o juezas estará fundamentado en el Código de Ética del Juez Venezolano o Jueza Venezolana, que dictará la Asamblea Nacional, que el procedimiento disciplinario será público, oral y breve, conforme al debido proceso, en los términos y condiciones que establezca la ley y que la jurisdicción disciplinaria judicial estará a cargo de los tribunales disciplinarios determinados legalmente.

Habiéndose aprobado la Constitución venezolana en diciembre de 1999, no es sino hasta agosto de 2009, es decir, 10 años después, cuando se promulga el Código de Ética del Juez Venezolano o Jueza Venezolana, mediante el cual se creaba el Tribunal y la Corte Disciplinaria Judicial.

En tal texto normativo se dispuso (art. 46) que los aspirantes a jueces o juezas del Tribunal Disciplinario Judicial, así como los jueces y las juezas de la Corte Disciplinaria Judicial, debían ser elegidos por los Colegios Electorales Judiciales con el asesoramiento del Comité de Postulaciones Judiciales al cual se refiere el artículo 270 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que hasta tanto se conformaran los Colegios Electorales Judiciales para esa elección, la Asamblea Nacional procedería a designar a los respectivos jueces y juezas principales y suplentes del Tribunal Disciplinario Judicial y de la Corte Disciplinaria Judicial, previa asesoría del Comité de Postulaciones Judiciales (disposición transitoria tercera); no obstante, tal elección no se formalizó y en agosto de 2010 se reforma el referido Código de Ética del Juez Venezolano o Jueza Venezolana, procediendo la Asamblea Nacional a realizar las designaciones en cuestión en junio del año 2011 (la reforma del Código en referencia, está incluida en la agenda legislativa de la Asamblea Nacional correspondiente al año 2022).

Ahora bien, el Código in comento, extiende su ámbito de aplicación (art. 2) “a todos los jueces y juezas dentro del territorio de la República Bolivariana de Venezuela”, entendiendo por tales, todo “ciudadano o ciudadana que haya sido investido o investida conforme a la ley, para actuar en nombre de la República en ejercicio de la jurisdicción de manera permanente, temporal, ocasional, accidental o provisoria”.

A la amplia interpretación realizada por el Tribunal Supremo de Justicia, en cuanto al contenido de la disposición transitoria primera del Código en cuestión, que posibilitó el funcionamiento de  la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial más allá de la constitución de los órganos de la jurisdicción disciplinaria, se sumaron los criterios establecidos por las Salas Político Administrativa y Constitucional del Máximo Tribunal en relación con la diferencia entre los jueces de carrera y los jueces temporales o provisorios. En tal sentido, mediante decisión de fecha 17 de marzo de 2009, la Sala Político Administrativa asentó que “es básico hacer diferencia entre el retiro que se origina en una causa disciplinaria y cuando, por el contrario, tiene lugar mediante un acto de remoción, el cual es equivalente a dejar sin efecto su designación”, declarando que, para la fecha la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, como un órgano creado con carácter transitorio hasta tanto se creara la jurisdicción disciplinaria, dirigía en forma exclusiva y en toda su extensión, la función disciplinaria “sobre jueces titulares que participaron en el concurso de oposición respectivo y los jueces provisorios”, situación distinta al caso “referido a la remoción directa de un funcionario de carácter provisorio o temporal, y sin que opere alguna causa disciplinaria, dado que tal atribución en la actualidad se encuentra a cargo de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia, por delegación expresa que hiciera la Sala Plena. Vale decir, que tanta potestad tiene la Comisión Judicial para designar a los jueces, de forma provisoria, como para dejar sin efecto su designación” (destacado nuestro).

En el mismo sentido, la sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia del 20 de diciembre de 2007, ratificó la diferencia entre jueces de carrera y provisorios, precisando que los primeros gozan de estabilidad y por tanto solo pueden ser sancionados o destituidos de sus cargos si se demuestra en el proceso respectivo, con las garantías del caso, que han incurrido en una falta que amerita tal sanción, en tanto que los jueces provisorios “son susceptibles de ser separados del cargo de la misma manera como fueron designados: discrecionalmente”. En tal fallo, la Sala recordó que mediante sentencia N° 280/2007 había declarado con carácter vinculante que los jueces y juezas “…provisorios, accidentales u otros jueces que son de libre nombramiento y remoción por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia, pueden ser removidos por dicha Comisión con notificación a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de lo resuelto con estos jueces, a fin de la ratificación de lo decidido” y que igualmente en los fallos N° 5111/2005 y N° 5116/2005, había establecido que  los jueces provisorios que ingresan al Poder Judicial para cubrir una vacante no gozan de la estabilidad consagrada constitucionalmente, puesto que se trata de funcionarios cuyo ingreso no se ha verificado por concurso. Por ello pueden ser removidos de sus cargos, sin que medie un procedimiento administrativo que preceda su remoción”, pues “lo que justifica el nombramiento de jueces y juezas provisorios es la necesidad de asegurar la continuidad en la prestación del servicio de administración de justicia, el cual no puede quedar paralizado a la espera de la celebración de todos los concursos para proveer los cargos judiciales. De allí que la discrecionalidad permitida para designar a los jueces y juezas, en tales, casos, viene acompañada de una discrecionalidad para dejar sin efecto tales designaciones” y por ello está “absolutamente apegado a Derecho el que la remoción de jueces y juezas provisorios responda -en la terminología que es usual en la Comisión Judicial- a “observaciones” y que, asimismo, el juez provisorio afectado pueda alegar en su interés aquello que permita reconsiderar la medida, en ejercicio de un recurso común de procedimiento administrativo.”

En fecha más reciente (sentencia N° 310 del 22 de julio de 2021) nuevamente la Sala Constitucional sostuvo que la designación realizada por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia a un juez provisorio “no le generó, en su esfera de derechos, la posibilidad de exigir su permanencia en el cargo, pues su situación estaba revestida de una especie de precariedad…hasta que se realice el concurso por las formas establecidas constitucional y legalmente”, por lo que declaró que la decisión adoptada por la referida Comisión, mediante la cual se dejó sin efecto su designación como juez provisorio “no constituye una actuación lesiva de los derechos y garantías constitucionales al accionante”.

Si bien el Tribunal Supremo de Justicia, ha tratado de justificar las remociones de jueces provisorios sin que medie procedimiento previo, en la diferenciación entre el retiro motivado en una causa disciplinaria y el sustentado en la remoción por haberse dejado sin efecto la designación (entre otras, sentencias Nos. 1834/2013 del 19 de diciembre y 1082/2015 del 11 de agosto), las interpretaciones precedentemente referidas están a todas luces reñidas con los estándares internacionales sobre independencia y estabilidad de los jueces y con la letra del Código que formalmente rige la materia disciplinaria judicial, situación que en Venezuela reviste una particular gravedad, considerando que el mayor porcentaje de jueces del país, ocupa el cargo de manera provisoria. Según reporta la Comisión Internacional de Juristas, a junio de 2021 el porcentaje de provisionalidad de los jueces alcanza 85% (“Jueces en la cuerda floja”. Informe sobre Independencia e Imparcialidad del Poder Judicial en Venezuela, Comisión Internacional de Juristas, Junio 2021).

En los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura se prevé que “la ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad…”  y que “se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto” (principio 11).

En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso Apitz Barbera y otros Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008) ha establecido que “…los Estados están obligados a asegurar que los jueces provisorios sean independientes y, por ello, debe otorgarles cierto tipo de estabilidad y permanencia en el cargo, puesto que la provisionalidad no equivale a libre remoción… Los nombramientos provisionales deben constituir una situación de excepción y no la regla. De esta manera, la extensión en el tiempo de la provisionalidad de los jueces o el hecho de que la mayoría de los jueces se encuentren en dicha situación, generan importantes obstáculos para la independencia judicial. Esta situación de vulnerabilidad del Poder Judicial se acentúa si tampoco existen procesos de destitución respetuosos de las obligaciones internacionales de los Estados (párr.43) y que “el régimen de ascenso, traslado, asignación de causas, suspensión y cesación de funciones del que gozan los jueces titulares debe mantenerse intacto en el caso de los jueces que carecen de dicha titularidad” (párr. 45).

Ya en el año 2003 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Informe  sobre la situación de los DDHH en Venezuela, OEA, 29 de diciembre de 2003) advertía a Venezuela que el carácter provisorio de los jueces podía suponer un condicionamiento a su actuación “en el sentido de que no pueden sentirse jurídicamente protegidos frente a indebidas interferencias o presiones provenientes del interior o desde fuera del sistema judicial” (párr. 159) y que un alto porcentaje de jueces provisionales afectaba “seriamente el derecho de la ciudadanía a una adecuada administración de justicia y el derecho del magistrado a la estabilidad en el cargo como garantía de independencia y autonomía de la judicatura” (párr. 160).

En el Informe correspondiente al año 2017, nuevamente la CIDH aborda la temática y asienta que la Comisión Judicial, creada por el Tribunal Supremo de Justicia y antes la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, han sido responsables, “como ha advertido la Corte IDH en tres ocasiones, de la remoción arbitraria de jueces provisionales, afectando de esta manera la garantía de inamovilidad y la independencia judicial…, este problema persiste debido a la existencia de un órgano como la Comisión Judicial, que puede nombrar y remover discrecionalmente a jueces provisorios, sin brindarles ningún tipo de garantía de estabilidad…, esta situación continúa debido a que la jurisdicción disciplinaria no sería aplicable a las y los jueces provisionales y por la insuficiencia de concursos públicos para nombrar a jueces titulares (Informe sobre la situación de Derechos Humanos en Venezuela, “Institucionalidad democrática, Estado de derecho y derechos humanos en Venezuela” del 31/12/2017, párr. 86), reiterándose que a los jueces provisorios se debe garantizar “cierta inamovilidad, expresada en la permanencia en sus cargos” y que “la remoción solo debe proceder en el marco de un proceso disciplinario o mediante un acto administrativo debidamente motivado, con las garantías aplicables” (párr. 87), por cuanto “la provisionalidad indefinida y la inexistencia de garantías de estabilidad conllevan como riesgo que los jueces adopten sus decisiones para complacer a la autoridad encargada de su nombramiento o remoción, lo cual mella gravemente su independencia” (párr. 88).

Es así como el procedimiento disciplinario a que deben someterse los jueces, debe ser objeto de una rigurosa regulación con el resguardo de la garantía del debido proceso, sin embargo en Venezuela se ha impuesto la práctica de designación de jueces provisorios comprometiendo su permanencia en el cargo, al posibilitarse su remoción sin que se atiendan las recomendaciones de los órganos del sistema interamericano de derechos humanos e incumpliendo los estándares internacionales relativos a la estabilidad de los jueces. Esta precaria situación en que se encuentran los jueces provisorios, que constituyen la mayoría en el país, les niega el acceso a un proceso debido y a disponer de un recurso efectivo contra la separación del cargo.

[1] Abogada Especialista en Ciencias Penales y Criminológicas y Doctora en Derecho por la UCAB, profesora de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal en la misma institución. Corredactora del Código Orgánico Procesal Penal (1998) y ex Asesora de la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (2000-2003).

[2] Andrés Bordalí_Salamanca, El régimen de responsabilidad disciplinaria de los jueces chilenos y su inadecuación a las exigencias constitucionales, Ius et Praxis, vol. 24, núm. 2, 2018 Universidad de Talca, disponible en: https://www.redalyc.org/journal/197/19758438014/html/

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