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Reforma del Poder Judicial: Acceso a la función judicial como medio para garantizar la autonomía e independencia (I parte)

Reporte Legal Proiuris 

Magaly Vásquez González1

Establece el art. 253 de la Constitución venezolana, que el sistema de justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el ejercicio.

En esta primera entrega nos referiremos a la necesaria reforma de uno de los integrantes del sistema de justicia: el Poder Judicial, específicamente en lo relativo a la garantía del acceso a la función judicial mediante concursos públicos de oposición, como mecanismo para asegurar la autonomía e independencia judicial, toda vez que la garantía de un juez o tribunal competente, independiente e imparcial es uno de los lineamientos del “debido proceso legal” a que se refiere el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Asentaba la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su informe sobre la situación de Derechos Humanos en Venezuela2 del 31/12/2017 (párr. 76), que el Poder Judicial venezolano enfrenta un grave problema de falta de independencia que ha sido reiteradamente objeto de pronunciamiento por parte de ese órgano mediante sus distintos mecanismos y a la inclusión del país en sus informes anuales de los últimos diez años, que igualmente como consecuencia de ello, ha sido objeto de seguimiento por mecanismos de Naciones Unidas, como lo demuestra que 21 de las recomendaciones realizadas en el segundo ciclo del examen periódico universal (EPU) de Venezuela en diciembre de 2016, sean en torno a acceso a la justicia, en su mayoría relacionadas a la independencia del Poder Judicial y que en similar sentido, el Índice de Estado de Derecho 2016, elaborado por World Justice Project, que toma en cuenta como uno de sus factores que el Poder Judicial se encuentre libre de influencia impropia del Gobierno, ha colocado a Venezuela en el último lugar de un ranking de 113 países, lo que lleva a la Comisión a concluir (párr. 78), que los factores principales que permiten tal situación, “son las falencias en los procesos de nombramiento y retiro de magistrados del TSJ; la alta provisionalidad de las y los jueces en el sistema judicial; y los graves actos de hostigamiento e intimidación contra miembros del Poder Judicial”.

El panorama descrito por la CIDH nos lleva a analizar dos aspectos relacionados con la temática: uno relativo a las condiciones de acceso al Poder Judicial como mecanismo para garantizar la autonomía e independencia judicial, a lo cual nos referiremos en esta primera entrega, y el otro, relativo a las violaciones de los derechos de los propios integrantes del Poder Judicial en tanto no se les garantiza un proceso justo para permanencia en el cargo o remoción que será objeto de tratamiento en la próxima edición.

Para analizar las razones que han llevado a la falta de independencia descrita por la CIDH, interesa analizar el proceso iniciado hace más de dos décadas en el marco de un nuevo texto constitucional, particularmente a partir del Decreto de Reorganización del Poder Judicial del 19 de agosto de 1999 emanado de la Asamblea Nacional Constituyente3 (publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.772 del 25/08/1999 y posteriormente reimpreso por error material en la Gaceta Oficial Nº 36.782 del 8/9/99), que declaró en “emergencia y reorganización” el Poder Judicial para “garantizar la idoneidad de los jueces, prestar defensa pública social y asegurar la celeridad, transparencia e imparcialidad de los procesos judiciales, a los fines de adecentar el sistema judicial” y creó la Comisión de Emergencia Judicial, contemplando (art. 6) la suspensión inmediata de los jueces (además de fiscales, defensores y demás funcionarios del Consejo de la Judicatura, de los Circuitos Judiciales y Tribunales) que tuvieren iniciados procedimientos judiciales por corrupción y la destitución inmediata (art. 7)  entre otros funcionarios, de los jueces que a criterio de la Comisión de Emergencia Judicial: a) tuvieren retardo procesal inexcusable en la tramitación de los juicios; b) sus sentencias hubieren sido revocadas reiteradamente por manifiesto desconocimiento del Derecho; c)  hubieren incumplido gravemente con las obligaciones de sus cargos; o d) poseyeran signos de riqueza cuya procedencia no pudiera ser demostrada.

En relación con los magistrados de la entonces Corte Suprema de Justicia, el Decreto facultó a la Comisión de Emergencia para evaluar el desempeño institucional del Máximo Tribunal y presentar el resultado de tal evaluación a la Asamblea Nacional Constituyente en un plazo máximo de 20 días consecutivos.

 

Como se señala en un informe de Human Rights Watch de 20044, el número de jueces provisorios “aumentó considerablemente después de que la emergencia judicial declarada en 1999 produjo un gran número de destituciones”, sumándose a las cifras de 1997 de la Unidad Coordinadora del Proyecto de Modernización del Poder Judicial de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, que reflejaban que solo el 40% de los jueces tenía permanencia en sus cargos.

El 15/12/1999 se aprueba mediante referendo la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual fue proclamada por la Asamblea Nacional Constituyente el 20 del mismo mes, órgano que decretó el Régimen de Transición del Poder Público publicado el 29/12/1999 (G.O N° 36.859) y en el cual se designa provisionalmente a los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia “de conformidad con la integración prevista por la Constitución para cada una de las Salas”, hasta que la Asamblea Nacional realizara las designaciones o ratificaciones definitivas según el nuevo texto constitucional, se sustituye la Comisión de Emergencia Judicial por la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial y respecto del acceso a la función judicial se dispuso en el artículo 25 lo siguiente:

 

Todos los cargos de jueces serán sometidos a concurso público de oposición de conformidad con el mandato de la Constitución aprobada. A tales fines, hasta tanto se apruebe la legislación respectiva, la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, designada por la Asamblea Nacional Constituyente, queda facultada para presentar un proyecto que contenga los principios, normas y procedimientos de las evaluaciones, así como lo relativo al ingreso y permanencia en el Poder Judicial (…)

El 24/02/2000 se publican las Normas de Evaluación y Concurso de Oposición para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, aprobadas por la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial en ejercicio de las atribuciones conferidas en el Decreto mediante el cual se dicta el Régimen de Transición del Poder Público, las cuales fueron parcialmente reformadas y publicadas el 13 de marzo de 2000 (Gaceta Oficial Nº 36.910 del 14/03/2000), fecha en la que entraron en vigencia. En estas Normas (art. 2) la referida Comisión asume la dirección, ejecución y supervisión de todas las actividades relativas a la evaluación de los jueces y a los concursos de oposición para el ingreso y ascenso en la carrera judicial, hasta tanto el Tribunal Supremo de Justicia organizara la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, actividades que ejercería por intermedio de la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial.

Las referidas Normas regulaban, por una parte, el proceso de evaluación al que debían someterse los jueces con un año o más en ejercicio de sus funciones, incluidos los suspendidos cautelarmente y los reincorporados, el cual tenía por objeto “apreciar y calificar las labores judiciales desempeñadas por el evaluado, su actitud y comportamiento personal, su nivel cultural, su dominio del Derecho y demás cualidades requeridas para el buen ejercicio de la función judicial”, contemplándose como factores eliminatorios haber dado despacho durante un número de días inferior al 60% de aquellos en los que debía despachar; haber emitido un número de sentencias menor al 70% del promedio de las emitidas por los jueces de igual categoría en la circunscripción judicial; la falta de capacidad física para garantizar la inmediación; el resultado del examen psicológico que hubiere revelado una manifiesta falta de idoneidad para ejercer la función de juzgar; el resultado del análisis de su evolución patrimonial familiar durante la gestión judicial si este no se correspondía con los ingresos justificables; y si el examen de cuentas del tribunal durante el período de su gestión, reportaba ingresos no registrados o egresos para propósitos ajenos a la finalidad de dichas cuentas. Fue precisamente en el marco de este proceso de evaluación en el que se incurrió en el mayor número de excesos a través de la separación del cargo de los jueces con fundamento en la conclusión insatisfactoria de alguno de los criterios indicados.

Tanto el proceso de evaluación como el de los concursos de oposición, estaban a cargo de ciudadanos postulados por diversos sectores (universidades, organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general) que, en número de cinco principales y dos suplentes, debían integrar el jurado. Los candidatos a integrar los jurados debían ser venezolanos; con título de abogado expedido por una universidad del país; experiencia no menor de 10 años en la actividad profesional, entendida por esta, la docencia universitaria, la materia jurídica o ambas; poseer título de Doctor, Magíster o Especialista y ser de reconocida moralidad.

En noviembre de 2000 se da inicio a la convocatoria de concursos públicos de oposición por parte de la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos para Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, siendo “el programa más ambicioso de este tipo que había visto Venezuela y que generó más de 200 jueces titulares durante los dos años siguientes”. Este proceso se inició con la convocatoria para proveer los cargos de jueces de los tribunales Categoría “A” (Cortes de Apelaciones en el caso de la materia penal dada la nueva organización judicial establecida a partir de la vigencia del Código Orgánico Procesal Penal el 1° de julio de 1999) de los estados Vargas5 y Miranda, luego las Cortes de Apelaciones y Tribunales Superiores en el resto de las circunscripciones, organizados por regiones; seguidamente se convocó para proveer los cargos (Categoría “B”) de jueces de protección y del sistema penal de responsabilidad del adolescente en orden a cumplir con los lineamientos de la entonces novísima Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente vigente a partir del 1° de abril de 2000;  luego se abrió la convocatoria a los tribunales de primera instancia en lo penal de todo el país y seguidamente a los tribunales de municipio y ejecución de medidas (Categoría “C”), con lo que se pretendió cubrir una importante fracción del mapa judicial venezolano en sus tres categorías.

Ese proceso se mantuvo de forma sostenida hasta marzo de 2003, oportunidad en la que el Tribunal Supremo de Justicia acordó suspender el programa de concursos públicos. Tal como refiere Marcos Vilera6, “de alguna manera el nuevo sistema venía a representar una ruptura con la vieja tradición de la selección arbitraria y primitiva de la cual siempre había hecho gala nuestro sistema judicial y la selección técnica del mejor capacitado no resultó del agrado de los nuevos operadores políticos ni de los miembros de los nuevos órganos de gobierno, dado que la vía de los concursos serios, técnicos y transparentes limitaba o impedía toda posibilidad de influencias políticas en el resultado de los procesos de selección”, lo cual explicaría, como sostiene Brewer-Carías, (“La intervención constituyente del Poder Judicial en XXX Jornadas “J. M. Domínguez Escovar”, Barquisimeto, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, 2005, p. 66) citado por el referido autor, por qué la vida útil de esta experiencia resultó muy fugaz.

Con posterioridad a la suspensión de los concursos públicos de oposición que venía adelantando la Comisión de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, el propio Tribunal Supremo de Justicia, después de reformarse el 20/05/2004 la Ley que rige a ese órgano del Poder Judicial, que elevó de 20 a 32 el número de Magistrados7, asumió la responsabilidad del acceso a la función judicial, a través de la Comisión Judicial y de la Sala Plena, a través de la convocatoria de “concursos” cerrados realizados con el fin de “regularizar la titularidad” de los jueces que tenían al menos tres (3) meses en el ejercicio de la función judicial para la fecha de inicio del Programa Académico de Capacitación dirigido a tal regularización, concursos en los que los propios magistrados del Máximo Tribunal eran integrantes del jurado, apartándose de las exigencias establecidas en el art. 255 de la Constitución, el cual contempla que “el ingreso a la carrera judicial y el ascenso de los jueces o juezas se hará por concursos de oposición públicos que aseguren la idoneidad y excelencia de los o las participantes y serán seleccionados o seleccionadas por los jurados de los circuitos judiciales, en la forma y condiciones que establezca la ley”, correspondiendo al  Tribunal Supremo de Justicia el nombramiento y juramentación.

Sin embargo, invocando como asidero el art. 255 Constitucional pero en flagrante violación del mismo, en fecha 6 de julio de 2005, la Sala Plena dicta las NORMAS DE EVALUACIÓN Y CONCURSO DE OPOSICIÓN PARA EL INGRESO Y ASCENSO A LA CARRERA JUDICIAL, en las cuales se estableció que el jurado para el concurso en cualquiera de las categorías, debe estar integrado por un Magistrado del Tribunal Supremo de Justicia designado por la Sala Plena, quien lo coordinará; un jurado a proposición de la Escuela Nacional de la Magistratura quien deberá ser abogado de reconocida competencia en la materia o área objeto del concurso, con no menos de diez (10) años de graduado, que se escogerá de la lista aprobada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia y un Juez Superior titular con competencia en la materia afín a la del concurso (art. 28). Si bien el jurado para cada concurso debe conformarse por tres (3) miembros principales y tres (3) suplentes, seleccionados por procedimientos aleatorios (art. 29) es claro que la coordinación siempre corresponderá a un Magistrado del Máximo Tribunal, quien tendrá a su cargo las convocatorias, dirección de las reuniones y todo lo relativo a la eficiente operación interna del jurado (art. 31).

El referido marco normativo a todas luces incumple con la exigencia constitucional según la cual la ley, es decir, un acto emanado de la Asamblea Nacional actuando como órgano legislador (art. 202) debe garantizar “la participación ciudadana en el procedimiento de selección y designación de los jueces o juezas” (art. 255 ejusdem), por tanto deviene en inconstitucional la regulación de la materia  a través de un acto de rango sublegal emanado del Tribunal Supremo de Justicia y la conformación de jurados coordinados por magistrados que al mismo tiempo podrían conocer de impugnaciones formuladas en el desarrollo de los supuestos “concursos”, irrespetándose la garantía de la participación ciudadana en ese proceso.

También en 2005 el presidente del TSJ instala el Plan de Reforma Estructural y Modernización del Poder Judicial que tenía como objetivos depurar el sistema judicial y acabar con la provisionalidad de los jueces que, según datos extra oficiales, para esa época ascendía a 80%. Este proceso de reforma del sistema judicial se ha repetido cíclicamente en los últimos años, sin que se evidencie un verdadero esfuerzo por cumplir con los estándares internacionales que exigen la titularidad en la función judicial como una garantía de independencia y autonomía.

Así cada proceso de “reforma” o “reestructuración” del Poder Judicial, ha estado acompañado de la sustitución de jueces a través de designaciones o remociones realizadas con violación de las exigencias constitucionales, tal como se reflejó en el Informe presentado el 22 de junio de 2021 por la Comisión Internacional de Juristas8, en el que algunos de los hallazgos evidenciados durante la investigación reportan un porcentaje de provisionalidad de los jueces que alcanza 85%; que el 57% de los jueces activos son miembros activos del partido de gobierno; que la remuneración de los jueces (aproximadamente $30 mensuales) los hace vulnerables a la presión política y a la corrupción y que es evidente el control político que el Poder Ejecutivo ejerce sobre el Tribunal Supremo de Justicia (además de que los jueces pueden ser removidos sin un previo proceso disciplinario, aspecto al cual nos referiremos en la siguiente entrega). Tal documento ratifica lo asentado en el Informe con el cual iniciamos estos comentarios y evidencia el abierto incumplimiento por parte del estado venezolano de los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura contenidos en las resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985 de la Asamblea General de Naciones Unidas, cuyo primer principio establece que la independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país y que todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.

Lo anterior hace imperativo y urgente como mecanismo para asegurar las garantías propias de la independencia judicial, tal como lo han recomendado diversos organismos internacionales, reducir el número de jueces provisorios mediante la convocatoria de concursos públicos acordes a la normativa constitucional, lo cual al mismo tiempo se traduciría en la despolitización del Poder Judicial. Esos concursos deben ser “abiertos” y no limitados a la regularización de la titularidad de quienes en forma provisoria o temporal ocupan el cargo y ejecutados mediante jurados calificados en cuya selección se garantice la participación ciudadana. Adquirida la titularidad que conlleva a la estabilidad en el ejercicio de la función, debe favorecerse la formación y actualización permanentes como medio para asegurar la idoneidad y generar condiciones óptimas para el ejercicio de la función (remuneración, infraestructura, etc.) Para el desarrollo de este proceso es necesario abordar la reforma de la Ley de Carrera Judicial adecuándola a las exigencias constitucionales9.

Levantada la información sobre el número de tribunales de todo el país, es fundamental, entre otras tareas, determinar los roles a cumplir por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y por la Escuela Judicial, revisar las condiciones de ingreso (titularidad) en orden a no afectar derechos subjetivos, elaborar un cronograma de concursos el cual debería iniciar por la jurisdicción penal en razón de incidir sobre derechos más “sensibles” como es el caso de la libertad personal. A tales efectos sería recomendable comenzar con las Cortes de Apelaciones y Tribunales superiores en algunas áreas pues el número a nivel nacional permitiría en una primera fase una mayor cobertura con el correspondiente impacto; simultáneamente debe solicitarse el apoyo a las universidades, Colegios de Abogados y demás órganos de la sociedad civil para la postulación de candidatos a jurados. Lógicamente cualquier iniciativa que en esta materia se quiera emprender, requiere de recursos. En este punto la experiencia de los años 2000 al 2003 resultaría muy orientadora en orden a formular las respectivas asignaciones presupuestarias.

(1) Abogada Especialista en Ciencias Penales y Criminológicas y Doctora en Derecho por la UCAB, profesora de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal en la misma institución. Corredactora del Código Orgánico Procesal Penal (1998) y ex Asesora de la Comisión Coordinadora de Evaluación y Concursos de Oposición para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial (2000-2003).

(2) “Institucionalidad democrática, Estado de derecho y derechos humanos en Venezuela”.

(3) Convocada mediante referendo aprobatorio de fecha 25/04/1999.

(4) Human Rigths Watch. Informes Venezuela. Disponible en: https://www.hrw.org/legacy/spanish/informes/2004/venezuela0604/4.htm

(5) Actualmente estado La Guaira.

(6) El acceso a la función judicial en Venezuela, en: Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, 2009, Volumen 15, Nº 1 (enero-abril), pp. 13-36, p. 24.

(7) En reciente reforma de la ley el 19/01/2022 (Gaceta Oficial N° 6684) se redujo nuevamente a 20 el número de magistrados, disponiéndose que la Sala Constitucional estará integrada por cinco Magistradas o Magistrados y las demás Salas por tres Magistradas o Magistrados (art. 8).

(8) “Jueces en la cuerda floja”. Informe sobre Independencia e Imparcialidad del Poder Judicial en Venezuela, Comisión Internacional de Juristas, Junio 2021.

(9) En la agenda legislativa de la Asamblea Nacional, correspondiente al año 2022, está incluido el Proyecto de Ley de Carrera Judicial.

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